Тълкувателно постановление № 2/19.05.2015 на смесен състав от ВКС и ВАС

Начало на блога

Това ТП е част от раздела Тълкувателни решения

.

Това ТП е налично и в раздел Бъркотията с разясненията на съдилищата за законовата регулация на вписванията под заглавие Тълкувателно постановление № 2/2014 от 19 май 2015 год. на ВКС и ВАС - дерогирано още на следващата година (там е с доста мои коментари). Сериозният проблем е т. 7 ("Делата по искове за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на длъжностни лица по регистрация по Закона за търговския регистър са подсъдни на гражданските съдилища.") Точка 7 е дерогирана още на следващата година от чл. 28, ал. 2 ЗТРРЮЛНЦ (Нова - ДВ, бр. 105 от 2016 г.): "Агенцията [по вписванията] отговаря за вредите, причинени на физически и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на длъжностни лица по регистрацията, по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди." Toчка 2 също не е особено сполучливо решена - вж особеното мнение под ТП-то.

.

Резюме: Над 100 върховни съдии са мъдрували по въпроса за подведомственост между граждански и административни съдилища.  Източник: https://www.vks.bg/talkuvatelni-dela-vks-vas/vks-vas-tdelo-2014-2-talkuvatelno-postanovlenie.pdf

.

Из ТП-то

.

РЕШИ:

       1. Делата по искове за вреди от незаконосъобразни наказателни постановления, действия и бездействия по налагане на административни наказания, включително и такива за присъждане на разноски в производството по обжалване, са подсъдни на административните съдилища.

.

     2. Делата по искове за вреди от незаконосъобразни действия и бездействия на администрацията на органите на съдебната власт са подсъдни на гражданските съдилища. (хм, май не е точно така; администрацията си е администрация, независимо че обслужва съдебната власт  - вж особеното мнение по т. 2 след ТП-то, б.м.)

.

       3. Делата по искове за вреди, произтичащи от транспортно- комуникационни мрежи и съоръжения, собственост на държавата и общините, са подсъдни на гражданските съдилища.

          4. Делата по искове за вреди от нарушение на права на граждани, свързани с равенство в третирането, причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, са подсъдни на административните съдилища и когато не е проведено производство по раздел първи от Закона за защита от дискриминация.

         5. Делата по искове за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на съдебните изпълнители са подсъдни на гражданските съдилища.

        6. Делата по искове за вреди от недопускане на възстановен държавен служител да изпълнява съответната длъжност са подсъдни на административните съдилища. Другите имуществените спорове, извън глава шеста от Закона за държавния служител, които не се основават на незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административен орган или длъжностни лица, се предявяват по общия исков ред пред гражданските съдилища.

.

7. Делата по искове за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на длъжностни лица по регистрация по Закона за търговския регистър са подсъдни на гражданските съдилища (тази точка е дерогирана още на следващата година с добавяне на ал. 2 към чл. 28 от ЗТРРЮЛНЦ (Нова - ДВ, бр. 105 от 2016 г.): "Агенцията [по вписванията] отговаря за вредите, причинени на физически и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на длъжностни лица по регистрацията, по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди."

.

          8. Делата по искове за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на органите по изпълнение на наказанията при и по повод изпълнение на наказанията лишаване от свобода и пробация, или задържане с мярка за неотклонение задържане под стража са подсъдни на административните съдилища.

             9. ОТКЛОНЯВА предложението на Председателите на Върховния административен съд и на Върховния касационен съд, направено с разпореждане от 27.06.2014 г., за приемане на тълкувателно постановление от Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд по следния въпрос: Кой съд е компетентен да се произнесе по подадени жалби срещу откази за издаване на скици за земеделски имоти?

           10. Компетентен да се произнесе по подадени жалби срещу актове по приложението на чл. 24а от ЗСПЗЗ е административния съд.

            11. Компетентен да се произнесе по жалба срещу заповед на кмета на общината за изземване на земи от общинския поземлен фонд по чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ е административния съд.

Цялото ТП: https://www.vks.bg/talkuvatelni-dela-vks-vas/vks-vas-tdelo-2014-2-talkuvatelno-postanovlenie.pdf

.

Особени мнения - много са!

Изразяваме становище за недопустимост на настоящото тълкувателно дело, защото няма искане по реда на чл. 125 от Закона за съдебната власт от председателите на ВКС и ВАС.

             Делото е образувано с разпореждане от 27.06.2014 г. на двамата председатели на ВКС и ВАС на основание чл. 124, ал. 2 от ЗСВ въз основа на внесено предложение на заместник -председатели и ръководители на колегии във ВКС и ВАС. В предложението на заместник-председателите е направен анализ на противоречива съдебна практика на смесени петчленни състави, като е предоставено на преценката на двамата председатели на ВКС и ВАС "дали да упражнят предоставената им по чл. 125 от ЗСВ компетентност и да предложат на Общото събрание на съдиите от Гражданската колегия на ВКС и Първа и Втора колегии на Върховния административен съд да се произнесат с тълкувателно постановление". Искане по чл. 125 от ЗСВ обаче не е внесено от председателите на ВКС и ВАС. В разпореждането им от 27.06.2014 г. е отбелязано, че има внесено предложение от заместник- председателите и са посочени въпроси, по които общо събрание на съдиите в ГК на ВКС и ВАС следва да се произнесе с тълкувателно постановление.

В разпоредбата на чл. 125 от ЗСВ са посочени изчерпателно лицата, които могат да правят искане за приемане на тълкувателно решение или постановление. Това са председателите на ВКС и ВАС, главният прокурор, министърът на правосъдието, омбудсманът или председателят на Висшия адвокатски съвет. Заместник-председателите на ВКС и ВАС нямат право да подават искане до общите събрания на върховните съдилища по чл. 126, т. 1 и т. 2 от ЗСВ. В случая те не са и направили такова искане. Предложението им е адресирано до председателите на ВКС и ВАС, за да преценят дали да подадат искане до ОС на съдиите от ГК на ВКС и Първа и втора колегии на ВАС за издаване на тълкувателно постановление. Първото съвместно т.д. № 1/2014 г. на ОС на съдиите от НК на ВКС и съдиите от Втора колегия на ВАС е образувано при стриктно спазване на изискванията на чл. 125 и сл. от ЗСВ: искане от двамата председатели на ВКС и ВАС, разпореждане по чл. 128 от ЗСВ за образуване на дело, разпореждане за насрочване. По настоящото съвместно т. д. 2/2014 г. обаче няма такова съвместно искане на двамата председатели.

Сезирането на общи събрания на върховните съдилища за приемане на съвместно тълкувателно постановление става с "искане" по чл. 125 вр. с чл. 126, т. 2 от ЗСВ, което трябва да отговаря на определени изисквания за форма и съдържание, закрепени в чл. 127 от ЗСВ (посочване на разпоредбата на нормативния акт и изложение на спорните въпроси по прилагането й, влезлите в сила съдебни актове, в които се съдържа противоречива или неправилна съдебна практика, в какво се състои искането). При наличието на искане в хипотезата на чл. 126, ал. 2 от ЗСВ двамата председатели на ВАС и ВКС със съвместно разпореждане по чл. 128, ал. 2 от ЗСВ образуват и насрочват дело.

           Изискването е формално, но сезирането на съд винаги почива на формални изисквания, независимо дали става с искова молба, жалба, молба или с искане по чл. 125 от ЗСВ. Не споделяме разбирането, че за искане до Общото събрание на съдиите трябва да се приеме разпореждането за образуване на тълкувателното дело, защото с искане се инициира съдебно производство, а с разпореждането се администрира дело. Разпореждането от 27.06.2014 г. за образуване на тълкувателно дело не замества и не може да замести липсващото искане по чл. 125 вр. с чл. 127 от ЗСВ до общото събрание.

С разпореждане от 25.11.2014 г. на двамата председатели е разширен предмета на т.д. № 2/2014 г. отново въз основа на предложение на заместник-председателите на ВАС и ВКС за приемане на тълкувателно постановление във връзка с противоречива съдебна практика по чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ. Изрично е посочено, че разпореждането следва да се счита и за искане по чл. 125 от ЗСВ, нещо което липсва в разпореждането от 27.06.2014 г.

                   Съдии, подписали особеното мнение: Йовка Дражева, Жанета Петрова, Искра Александрова, Светлозара Анчева, Здравка Шуменска, Николай Гунчев, Атанаска Дишева

.

Особено мнение по т. 1.:

Не споделяме становището на мнозинството от съдиите от Общото събрание на съдиите от гражданската колегия от Върховния касационен съд и съдиите от Върховния административен съд, че споровете за обезщетяване на вреди, причинени от незаконосъобразна административнонаказателна дейност, са подсъдни на административните съдилища. Извършването на административнонаказателната дейност от административни органи не може да е единствен аргумент за определянето на споровете като подсъдни на административните съдилища. Административните съдилища осъществяват административно правораздаване. Затова възлагането в тяхна подсъдност на искови производства следва да се разглежда като изключение от правилото, че споровете, свързани със защитата на лични и имуществени права, са подсъдни на гражданските съдилища, и да не допуска разширително тълкуване на норми с процесуалноправен характер. Както е посочено в мотивите на Министерския съвет на Република България като вносител на проекта за Административнопроцесуален кодекс, възлагането на административните съдилища на исковите производства за обезщетяване на вреди от незаконосъобразна административна дейност има за цел "процесуална икономия и цялостна защита на правата на гражданите". Създадената с приемането на Административнопроцесуалния кодекс правна уредба следва да се интерпретира в смисъл, че административните съдилища са компетентни да се произнасят по искове за присъждане на обезщетения за вреди, ако те са причинени от актове, действия или бездействия на органи и длъжностни лица, които подлежат на контрол за законосъобразност от същите съдилища. Поради това законодателят е предвидил възможност за съединяване на исковата претенция за обезщетяване на вреди с жалбата срещу незаконосъобразния административен акт, който е причинил вредите.

         Административнонаказателната дейност не включва издаването на актове и извършването на действия от вида на посочените в Административнопроцесуалния кодекс. Макар в основната си част дейността да се осъществява от административни органи, тя не може да се отъждестви с изпълнително-разпоредителната дейност, при упражняването на която се издават индивидуални и общи административни актове.

           Същественото, което отличава наказателните постановления от другите административни актове, не е характеристиката на институцията, която ги издава, а осъществяваната от тази институция правна функция. С издаването на наказателните постановления се извършва правораздавателна дейност, насочена към санкциониране на нарушенията на установения ред на държавно управление. Поради това, включително и в решения на Европейския съд по правата на човека, при наличието на определени условия, дейността по налагане на административни наказания се определя като "наказателна", а не като "административна". Критериите, въз основа на които Европейският съд по правата на човека извършва тази преценка, са известни под името "критерии Engel". Освен от квалификацията на нарушението по вътрешното право, те се извеждат от вида на това нарушение и от степента на строгост на санкцията за нарушителя. В решение от 14.01.2010 г. на Европейския съд по правата на човека по делото "Цоньо Цонев срещу България", съдът, ползвайки посочените критерии, е приел, че жалбоподателят, на когото е наложена глоба от кмета на общината, за действия, нарушаващи обществения ред, е бил осъден в "наказателно производство" съгласно автономния смисъл на това понятие в Конвенцията.

             Аргумент в тази посока може да се почерпи и от разпоредби на Закона за административните нарушения и административните наказания. Съгласно чл. 11 от Закона за административните нарушения и административните наказания, по въпросите на вината, вменяемостта, обстоятелствата, изключващи отговорността, формите на съучастие, приготовлението и опита се прилагат разпоредбите на общата част на Наказателния кодекс, доколкото в този закон не се предвижда друго. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 63 ЗАНН, която гласи, че касационните жалби срещу решенията на районните съдилища се подават на основанията, предвидени в Наказателнопроцесуалния кодекс.

          При цялостен, а не при едностранчив анализ на действащата нормативна уредба, следва да се приеме, че както преценката за законосъобразност на актовете, издавани при осъществяването на административнонаказателна дейност, така и присъждането на обезщетения за вреди, причинени при упражняването на дейността, е извън компетентността на административните съдилища, които, разглеждат само споровете по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди.

            Същевременно следва да се отбележи, че с възприетото от мнозинството на съдиите от Общото събрание на съдиите от гражданската колегия на Върховния касационен съд и съдиите от Върховния административен съд правно разбиране недопустимо се разширява обхвата на имуществената отговорност по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, който не предвижда обезщетяването на вреди от незаконна административнонаказателна дейност по предвидените в него условия и ред.

           Не сме съгласни и с частта от решението, в която се обсъжда възможността за присъждане на разноските в производството по обжалване на наказателните постановления като обезщетение за вреди от административнонаказателна дейност. Такъв тълкувателен проблем не е задаван при образуването на делото, поради което решаването на спорове по посочения в тълкувателното решение начин не би могло да е задължително за органите на съдебната власт. Проблемът не е свързан с подсъдността на правните спорове, която именно е предмет на обсъждане от съдиите от гражданската колегия на Върховния касационен съд и съдиите от Върховния административен съд. Възможността за присъждане на направените в производството по обжалване на наказателните постановления разноски е материалноправен въпрос, който следва да бъде разглеждан от съдилищата, компетентни да се произнесат по споровете с такъв предмет. Отделно от това, възприетото от мнозинството от съдиите разрешение би имало за последица нарушаването на принципа за равенството на страните в съдебното производство. При положение, че липсва правна норма за разноските в производствата по обжалване на наказателни постановления, с оглед мотивите на тълкувателното решение, би могло да се формира съответна съдебна практика за присъждане на разноските в полза на жалбоподателите, чиито жалби са били уважени. Административнонаказващият орган обаче не би могъл да получи направените от него разноски при положение, че в тълкувателното решение не се споменава какъв би бил реда за това.

            Тъй като диспозитивът на тълкувателното решение в частта по точка първа е неясен, което може да стане причина за нова противоречива съдебна практика, намираме за необходимо да отбележим, че разноските на жалбоподателя, направени от производство по обжалване на наказателно постановление, не могат да се претендират по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Проблемът с липсата на правна норма за разноските в административнонаказателните дела може да бъде решен само по законодателен път. По действащата нормативна уредба, която не съдържа правило за възмездяване на направените от жалбоподателя разноски, те остават в негова тежест.

          Съдии, подписали особеното мнение по т. 1: Жанета Петрова, Искра Александрова, Йорданка Костова, Свилена Проданова, Светлозара Анчева, Маруся Димитрова, Йовка Дражева, Тодор Петков, Олга Керелска

.

Особено мнение по т. 1. Г - На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди от нарушение на права на граждани от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица, уреждащи равенството в третирането.

             Не споделяме мнението на мнозинството в тази част на решението, с което е прието, че исковете за вреди от незаконни актове, действия и бездействия на държавни органи и длъжностни лице, уреждащи равенство в третирането са подсъдни на административните съдилища и когато не е проведено производство по раздел първи от Закона за защита от дискриминация, поради следните съображения:

             Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр) в Глава четвърта - Производство за защита от дискриминация урежда два самостоятелни и независими способа за защита на лицата, чийто права във връзка с равенство в третирането са нарушени, които могат да бъдат упражнени по преценка на това лице.

              В раздел първи е уредено производството пред нарочен специализиран орган - Комисия за защита от дискриминация (КЗД). В това административно по своя характер производство органът, постановява административен акт, с който може да установи извършено нарушение по ЗЗДискр, от кое лице е извършено то, кое е засегнатото лице и да наложи предвидените в ЗЗДискр санкции и принудителни административни мерки на нарушителя.

            В раздел втори законодателят е предвидил възможност лицата, чийто права по ЗЗДискр или по други закони уреждащи равенство в третирането са нарушени да предявят иск пред районния съд, с който могат да поискат: установяване на нарушението, но и осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения, както и да им бъдат присъдени обезщетения за вреди.

           Предявяването на иска за обезщетение за вреди от нарушение на права по ЗЗД или друг закони, уреждащи равенство в третирането може да предяви иск за обезщетение по общия ред срещу лицата и/или органите причинили вредите (чл. 74, ал. 1 ЗЗДискр), а в случаите когато те са причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лице, искът за обезщетение се предявява по реда на ЗОДОВ (чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр).

        От така установената нормативна уредба следва извод, че законодателят, уреждайки по този начин защитата на лицата, пострадали от дискриминация е дал възможност на същите да търсят различен обем защита, като тази пред административния орган е в ограничен обем, за разлика от предвидените възможности за съда. Същевременно изборът по кой ред да защитят правата си е предоставен на засегнатите лица, предвид текста на чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр - извън случаите по раздел I, всяко лице, чиито права по този или по други закони, уреждащи равенство в третирането, са нарушени, може да предяви иск пред районния съд.

         Предявяването на иск за обезщетение за вреди в резултат на извършена дискриминация, в случаите, като такава е установена в производството по раздел I - от административния орган е уредено в разпоредбата на чл. 74 ЗЗДискр. Съгласно ал. 1 лицето претърпяло такива вреди може да предяви иск за обезщетение по общия ред срещу лицата и/или органите, причинили вредите. С разпоредбата на ал. 2 е предвидено, когато тези вреди са причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица искът да бъде предявен по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ).

От тази нормативна уредба следва извод, че административните съдилища са компетентни да са произнесат по осъдителни искове за заплащане на обезщетения за вреди, причинени от неравно третиране, но само в случаите, когато това е установено с акт на компетентния административен орган - Комисия за защита от дискриминация в рамките на приключило административно производство.

          В останалите случаи исковете са подсъдни на общите съдилища, като същите съгласно разпоредбата на чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр се допускат за разглеждане, съединени с иск за установяване на нарушение, представляващо дискриминация.

         Този извод следва и от определените с разпоредбата на чл. 128 АПК подведомствени дела на административните съдилища, така и от разпоредбите на чл. 203 и чл. 204 АПК уреждащи приложимия закон и допустимост на иска по ЗОДОВ в производството за обезщетение.

           От изложеното следва, че административните съдилища са компетентни да се произнесат по осъдителни искове за заплащане на обезщетение за вреди от неравно третиране, когато те са причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица само в случаите, когато това е установено с решение на Комисията за защита от дискриминация. Исковете за присъждане на обезщетение извън този фактически състав са подсъдни на гражданските съдилища.

          Съдии, подписали особеното мнение: Илиана Славовска, Маруся Димитрова, Искра Александрова, Йорданка Костова, Жанета Петрова, Свилена Проданова, Донка Чакърова, Весела Павлова, Калина Арнаудова, Милена Златкова

.

Особено мнение по т. 2 (много ми харесва, бел. блогър):

         Не споделяме становището на мнозинството от съдиите от Общото събрание на съдиите от ГК на Върховният касационен съд и съдиите от Върховния административен съд, че споровете за обезщетяване на вреди, причинени от незаконосъобразни действия и бездействия на администрацията на органите на съдебната власт, са подсъдни на гражданските съдилища.

           Това становище се явява в противоречие с принципно възприетия в тълкувателното решение разграничителен критерий при извършване на преценката относно компетентността на съдилищата за разглеждане делата за вреди, а именно дали вредите произтичат от действия или бездействия на администрация и дали са настъпили при осъществяване на административна дейност. Когато вредите са резултат от действия или бездействия на администрация при осъществяваната от нея административна дейност компетентен да разгледа спора е съответния административен съд. Във всички останали случаи компетентността е на общия граждански съд.

              Няма съмнение, че при осъществяване на своите правомощия органите на съдебната власт /следствие, прокуратура, съд/ се подпомагат от съдебна администрация която извършва специфична дейност, обусловена от характера на дейността, която извършват органите на съдебната власт, към които е създадена и съществува. Глава осемнадесета на Закона за съдебната власт регламентира именно дейността на администрацията на органите на съдебната власт. Съгласно чл. 342 от Закона за съдебната власт, висшият съдебен съвет приема правилници за администрацията на органите на съдебната власт, които определят структурата и звената на тази администрация, техните функции, организацията на работа, длъжностните разписания и характеристики на съдебните служители в тази администрация. Такива са Правилникът за администрацията на съдилищата /обн. ДВ, бр. 8/28.01.2014 г. /, Правилникът за администрацията на Върховният административен съд, Правилникът за администрацията на Върховният касационен съд, Правилникът за администрацията на Прокуратурата на република България.

              Същевременно тази администрация изпълнява специфична административна дейност, която може да има подпомагащ характер и технически елементи, което обаче не променя качествено нейната характеристика. Административна дейност се осъществява не само в изпълнителната, но и в други видове власти, които осъществяват дейността на държавата. Актовете, действията и бездействията на съдебните служители, както с разпоредбата на чл. 340, ал. 3 ЗСВ са обозначени длъжностните лица от съдебната администрация, съставляват административна дейност /регламентирана от посочените законови и подзаконови административни нормативни актове/. Поради това, ако при или по повод на осъществяването на такава административна дейност на съдебните служители бъдат причинени вреди на граждани и юридически лица, то ще е налице хипотезата на отговорност на държавата по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, а исковете по този текст се разглеждат по реда на Административно процесуалния кодекс-тоест от административните съдилища / чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ/.

                Съдии, подписали особеното мнение по т. 2: Олга Керелска, Симеон Чаначев

.

Особено мнение по т. 3:

От значение за правилния отговор на въпроса по т. 3 "На кой съд са подсъдни делата по искове за вреди, произтичащи от транспортно- комуникационни мрежи и съоръжения, собственост на държавата и общините" е историческото тълкуване на правната уредба на отговорността на държавата и общините за вреди.

Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани, е обнародван в ДВ, бр. 60 от 05.08.1988 г., и влиза в сила на 01.01.1989 г. Законът е приет при действието на Конституцията на Народна република България (Обн., ДВ, бр. 39 от 1971 г., отм., бр. 56 от 13.07.1991 г.) и регламентира начина на реализиране на отговорността на държавата, предвидена в конституционната норма на чл. 56, ал. 1, според която държавата отговаря за вредите, причинени от незаконни актове или незаконни служебни действия на нейните органи и длъжностни лица.

                Съгласно чл. 7 от действащата Конституция на Република България (Обн., ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г.) държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица.

             При сравнителен анализ на двете конституционни норми се откроява разширяване на основанията, при които държавата отговаря за вреди.

             Същественото изменение на закона и неговото заглавие (Закон за отговорността на държавата и общините за вреди, ЗОДОВ) през 2006 г. отразява новото разширение на хипотезите, в които държавата отговаря за вреди, а именно причинени и на други субекти освен на граждани. Разширява се и приложното поле на закона, като обхваща случаите на отговорност и на общините.

          В контекста на това историческо развитие може да се разграничи правната уредба на отговорността за вреди, нанесени от административна дейност в следните етапи:

           1. отговорност по реда на чл. 49 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) от държавата и общините като възложители на работа на друг, при или по повод изпълнението на която са причинени вреди с изследване на въпроса за вината при презумпцията на чл. 45, ал. 2 от ЗЗД;

           2. обективна отговорност за всички имуществени и неимуществени вреди, причинени на граждани, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от държавни органи или длъжностни лица (чл. 4 от ЗОДОВ);

           3. обективна отговорност за всички имуществени и неимуществени вреди, причинени на всички субекти, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от държавни или общински органи или длъжностни лица (чл. 4 от ЗОДОВ).

             Именно от тази гледна точка следва да разглежда и поставеният въпрос дали за вредите от транспортно-комуникационните мрежи и съоръжения се носи отговорност от техния собственик (държавата или общините) при условията на чл. 50 от ЗЗД, или отговорността за вреди следва да бъде реализирана по специалния закон (ЗОДОВ), защото произтичат от осъществяваната дейност по изграждане и поддръжка на транспортно-комуникационните мрежи и съоръжения, независимо дали са причинени виновно.

           Съдържанието на понятието "транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения" може да бъде изведено от § 1 от ДР на Закона за държавната собственост, където в рамките на определението за "национален обект" е посочено, че транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения са: "пътища от републиканската пътна мрежа, железопътни линии и обекти на железопътната инфраструктура, пристанища, летища и съоръжения към тях".

            Съгласно чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България републиканските пътища са изключителна държавна собственост. Пътищата в Република България са републикански и местни - чл. 3 от Закона за пътищата (ЗП). Местните пътища са общински и частни, отворени за обществено ползване, които осигуряват транспортни връзки от местно значение и са свързани с републиканските пътища или с улиците. чл. 8 от ЗП определя пътищата като такива публична или частна собственост, като републиканските пътища са изключителна държавна собственост, а общинските са публична държавна собственост. Собствеността на пътищата се разпростира върху всички основни елементи като обхват на пътя, пътни съоръжения и пътни принадлежности. Според чл. 30, ал. 4 от ЗП изграждането, ремонтът и поддържането на подземните съоръжения, тротоарите, велосипедните алеи, паркингите, пешеходните подлези, осветлението и крайпътното озеленяване по републиканските пътища в границите на урбанизираните територии се организират от съответната община. Изграждането, ремонтът и поддържането на общинските пътища се осъществяват от общините (чл. 31).

          Съгласно чл. 3 от Закона за движение по пътищата (ЗДП) лицата, които стопанисват пътищата, ги поддържат изправни с необходимата маркировка и сигнализация за съответния клас път, организират движението по тях така, че да осигурят условия за бързо и сигурно придвижване и за опазване на околната среда от наднормен шум и от замърсяване от моторните превозни средства. Разпоредбата на чл. 176 от ЗДП задължава лицата, които стопанисват пътя, да го поддържат в изправно състояние, да сигнализират незабавно за препятствията по него и да ги отстраняват във възможно най-кратък срок. Те не могат да предоставят на трети лица ползването на част от обхвата на пътя, когато това ще затруднява участниците в движението.

            Според чл. 11 от Закона за общинската собственост имоти и вещи общинска собственост се управляват в интерес на населението в общината съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин. Задължението за изграждането, ремонта и поддържането на общинските пътища е възложено на общините, защото в качеството им на орган на изпълнителната власт разполагат със средства и способи, които са неприсъщи на други лица, могат да упражняват властнически правомощия и непосредствено да ръководят и организират служби и звена, с помощта на които да изпълняват възложените им със закона задачи по управление в обществен интерес (чл. 140 от Конституцията на Република България).

            Транспортно-комуникационните мрежи и елементите на техническата инфраструктура с оглед на своето предназначение и общественополезна функция са предоставени за управление на правни субекти, притежаващи властнически функции, което надгражда обичайните вещни и облигационни отношения, чийто предмет са тези вещи. Собствеността върху транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения не съответства напълно на института на правото на собственост върху всяка една друга вещ по смисъла на вещното право, включващ правото на владение, ползване и разпореждане. Ползването на транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения се осъществява правомерно и необезпокоявано от неограничен кръг субекти поради самото им естество, а не само от собственика им, който не притежава право да отблъсне ползването от трето лице. Правото на разпореждане също е ограничено поради нормативно установения публичен характер на собствеността.

           Допълнително следва да се подложи на тълкуване доколко вредите произлизат пряко и непосредствено от транспортно- комуникационните мрежи и елементите на техническата инфраструктура, или са причинени от действия/бездействия на лицата, на които е вменено задължение да ги стопанисват и поддържат, което представлява част от компетентността на държавни/общински органи на управление. Това разграничение е от съществено значение и намира опора и в общата теория за непозволеното увреждане, отграничаваща отговорността по чл. 45, чл. 49 и чл. 50 от ЗЗД. Специалният закон - ЗОДОВ, регламентира най-общо казано различни хипотези, при които държавата/общините, когато са възложили някаква работа на свои органи или длъжностни лица, да отговарят за вредите, причинени от тях при или по повод изпълнението на тази работа. Отговорността по ЗОДОВ е обективна на основание чл. 4 от ЗОДОВ, а отговорността за непозволено увреждане по ЗЗД е виновна, независимо че на основание чл. 45, ал. 2 от ЗЗД вината се предполага. Правилната квалификация оказва влияние и върху фактическия състав, който следва да бъде установен от ищеца, за да бъде ангажирана отговорността за причинените му вреди.

           С оглед очевидната тенденция законодателят да разширява приложното поле на специалния закон, като регламентира по-облекчен ред за реализиране отговорността на държавата и общините за вреди, причинени от дейността на техни органи в повече хипотези, трябва да се извърши и преценката на кой съд са подсъдни искове за вреди, произтичащи от транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения, собственост на държавата и общините. Пред общите съдилища споровете трябва да бъдат разглеждани като образувани по искове с правно основание чл. 49 или чл. 50 от ЗЗД, а пред административните съдилища като по искове по чл. 1 от ЗОДОВ.

             Изложените съображения налагат извод, че за вреди, причинени от действия/бездействия на лица, на които е вменено задължение да стопанисват и поддържат транспортно-комуникационни мрежи и съоръжения като от законоустановена компетентност на държавни/общински органи на управление, отговорността следва да бъде реализирана по реда на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, т. е. пред административните съдилища.

Съдии, подписали особеното мнение по т. 3: Донка Чакърова, Симеон Чаначев

.

Особено мнение по т. 7 - това ми е любимото (бел. блогър):

Считаме, че компетентен да се произнесе по делата по искове за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на длъжностни лица по регистрация по Закона за търговския регистър е администравния съд, по следните съображения:

           Съгласно мотивите на законодателя - Законът за търговския регистър, в сила от 01.01.2008 г. е приет, за да преуреди производството по регистрация на търговците от съдебно - охранително /каквото беше до този момент и се водеше от окръжните съдилища/ в административна дейност, осъществявана от административни органи. Целта е да се създаде единна и ценрализирана електронна база данни, съдържаща всички обстоятелства за търговците и клоновете на чуждестранни търговци, подлежащи на вписване по силата на закон, както и всички актовете, които по силата на закон подлежат на обявяване.

           За да се премине от децентрализирано съдебното производство в централизирано административно производство, се прие специален закон - Закон за търговския регистър, уреждащ търговската регистрация, воденето, съхраняването и достъпа до търговския регистър, както и действието на вписванията, заличаванията и обявяванията в него /чл. 1/.

         Дейността е възложена на специализиран административен орган - Агенция по вписванията, която е администрация към министъра на правосъдието /чл. 2 от Устройствения й правилник/, организирана е в Обща и Специализирана администрация, звено "Сигурност на информацията" и финансов контрольор /чл. 3, ал. 1/ и се ръководи и представлява от изпълнителен директор /чл. 6, ал. 1/. Действията по вписванията, обявяванията и заличаванията в търговския регистър се извършват от служители в Дирекция "Длъжностни лица по регистрация", чийто правомощия са визирани в чл. 15 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. Агенцията и длъжностните лица по регистрация са административни органи по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, защото принадлежат към системата на изпълнителната власт и са носители на административни правомощия, овластени със закон.

       Регламентирано е самостоятелно регистърно производство, което по своя характер е административно, едностранно и безспорно, в рамките на което по искане на заинтересованото лице, се извършва вписване или заличаване на вписването, съответно обявяване на представения акт, при наличие на съответните законови предпоставки. Касае се за административна дейност по смисъла на § 1 от ДР на Закона за администрацията, която се изразява в административно обслужване на физически и юридически лица /т. е. "дейност по извършване на административни услуги от структура на администрацията"/ и в извършване на административни услуги /по смисъла на § 1 б. "в" -"извършване на други административни действия, които представляват законен интерес за физическо или юридическо лице"/. Действията във връзка с обявяванията и заличаванията в търговския регистър имат характера на административна дейност, извършавана от длъжностни лица, при и по повод нейното изпълнение. Когато административен орган осъществява административна дейност, възложена му със закон и причини вреди, отговорността му следва да се реализира по реда на чл. 1 от ЗОДОВ.

        Начинът, по който се осъществява регистърното производство по Закона за търговския регистър, видът на органите, отговорни за изпълнението му и най- вече характерът на извършваната от длъжностните лица дейност, изключват възможността производството да бъде характеризирано като охранително по смисъла на Част шеста, Глава четиридесет и девета от ГПК/чл. 530-607 Охранително производство"/, поради което и не обуславя компетентност на гражданския съд да се произнася по искове за причинени вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на длъжностните лица по регистрация. Основание за обратен извод не дава и нормата на чл. 25 от Закона за търговския регистър, защото тя регламентира конкретна хипотеза - реда, по който се обжалва мотивирания отказ на длъжностното лице по регистрация /пред окръжния съд по седалището на търговеца или клона на чуждестранен търговец по реда на глава ХХI от ГПК "Обжалване на определенията"/.

           Регистърното производство, което се развива пред административен орган, в рамките на нормативно установена пред него процедура и приключва с акт, с който се осъществява административна дейност е административно производство. Определящи следва да бъдат вида на извършваната дейност и на осъществяващия я орган, а не дали обжалването на постановения от административния орган отказ е пред граждански съд. Въпрос на законодателна преценка е по какъв начин ще бъде уредена защитата срещу отказите на администрацията да издаде благоприятстващ лицето акт и дали тази защита ще бъде по общия ред за обжалване на административните актове, или ще бъде предвиден специален ред. В случая - по всяка вероятност законодателят е предвидил обжалването да е пред окръжния съд - пред вид трайно установената в гражданските съдилища /и в частност в техните търговски отделения/ практика във вързка с регистърното производство. В теорията - този начин на обжалване се определя като специфична особеност на регистърното производство по Закона за търговския регистър, но не се спори по административния характер на дейността, изпълнявана от длъжностните лица по регистрация.

           Съдии, подписали особеното мнение по т. 7: Илияна Папазова, Красимир Влахов, Теодора Гроздева, Веселка Марева, Маргарита Соколова, Добрила Василева, Светла Цачева, Василка Илиева, Бойка Стоилова, Веска Райчева, Драгомир Драгнев, Капка Юстиниянова, Таня Митова, Стоил Сотиров, Даниела Стоянова, Боян Цонев, Зоя Атанасова, Албена Бонева, Пламен Стоев, Боян Магдалинчев, Виолета Главинова, Донка Чакърова, Марио Димитров, Милена Славейкова, Аглика Адамова, Соня Янкулова, Таня Куцарова-Христова, Мира Райчева

.

Особено мнение по т. 11:

Не споделяме т. 11 от тълкувателното решение, защото считаме, че делата по чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ са подсъдни на районния съд като първа инстанция по следните съображения:

              Съгласно чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ, приет със ЗИДЗСПЗЗ, ДВ бр. 98/1997 г., по искане на собствениците с възстановено право на собственост върху земеделски земи, кметът на общината по местонахождение на имотите издава заповед за изземването им от лицата, които ги ползват без правно основание. Целта е създаване на по-бърза процедура за защита по административен, а не по исков ред. Обжалването е по реда на ЗАП (вече отм. ), а споровете са подсъдни на окръжните съдилища. По сега действащия чл. 34, ал. 2 от ЗСПЗЗ заповедта по ал. 1 подлежи на обжалване по реда на АПК.

            Разпоредбата на чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ, е приета със ЗИДЗСПЗЗ, обн. ДВ бр. 10 от 2009 г. Със заповед на кмета на общината се изземват и земите по чл. 19 от ЗСПЗЗ. Това са земи, които са останали след възстановяването на правата на собствениците и поради това са предоставени на общината за стопанисване и управление. Стават общинска собственост след влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници. Правната норма създава задължение за кмета на общината да издава заповед "по реда на чл. 65 от ЗОС" за изземване на тези земи, но хипотезата е в чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ: земите трябва да са посочените в чл. 19 от ЗСПЗЗ и да се ползват без правно основание. Основанието за изземване е различно, защото е без значение дали земите са станали общинска собственост, докато по чл. 65, ал. 1 от ЗОС се изземват само имоти общинска собственост. Към този момент е в сила Административнопроцесуалния кодекс и жалбите се подават до административните съдилища. Разликата хипотезите на ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ е в предмета на заповедите за изземване.

             Направеното изменение в ал. 4 на чл. 34 от ЗСПЗЗ със ЗИДЗСПЗЗ ДВ бр. 62/2010 г. е само относно предмета на изземване- земи от общинския поземлен фонд. Не е променено задължението на кмета на общината да издава заповед по реда на чл. 65 от ЗОС, който в ал. 3 предвижда защита по реда на АПК. Но правното основание не е в чл. 65, ал. 1 от ЗОС, а в чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ.

           Разпоредбата на § 19, ал. 1 от ЗИД на АПК, ДВ бр. 39 от 20.05.2011 г. е последваща на чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ и гласи, че индивидуалните административни актове по ЗСПЗЗ и правилника за прилагането му и отказите за издаването им, с изключение на тези, издадени от министъра на земеделието и храните, могат да се обжалват пред районния съд по местонахождение на имота по реда на АПК, а постановените по този ред актове на районния съд подлежат на касационно обжалване пред административния съд по реда на АПК. Съгласно втората алинея образуваните дела до влизането в сила на този закон се довършат по досегашния ред, по който административните съдилища са първа инстанция, а Върховния административен съд е касационна инстанция.

       Две са съображенията за приемането на § 19 от ЗИД на АПК, което може да се види от протокола на заседанието на Народното събрание от 12.05.2011 г., на който е приет законопроекта на второ четене:

        1). да се възложат споровете по жалби срещу издадени индивидуални административни актове по ЗСПЗЗ (с изключение на заповедите на министъра на земеделието и храните) за разглеждане на районните съдилища като първа инстанция и на административните съдилища като касационна инстанция, за да бъде разтоварен Върховният административен съд като един от най-натоварените съдилища в страната и

        2). правораздаването да се осъществява от районния съд, в района на който е имота, като икономически оправдан вариант за получаване на правосъдие.

        Пар. 19 от ЗИД на АПК е приет след изменението на чл. 34 от ЗСПЗЗ, обн. ДВ бр. 62/2010 г. и въвежда обща подсъдност за всички жалби срещу индивидуални административни актове издадени по ЗСПЗЗ. Спрямо чл. 128 и чл. 132 от АПК разпоредбата е специална. Логическо, смислово и историческо тълкуване на измененията на чл. 34 от ЗСПЗЗ налагат извод, че заповедите за изземване на земи от общинския поземлен фонд са индивидуални административни актове и попадат в приложението на § 19 от ЗИД на АПК. Изразът "по реда на чл. 65 от ЗОС" означава, че заповедта по чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ се издава от кмета на общината като компетентен административен орган, издаването и оспорването е по реда на АПК, жалбата не спира изпълнението, а изпълнението става по административен ред със съдействието на полицията (чл. 65, ал. 3 и ал. 4 от ЗОС ). В чл. 65 от ЗОС няма специална разпоредба относно подсъдността, посочено е, че "обжалването е по реда на АПК", а § 19 от ЗИД на АПК е специален на чл. 128 и чл. 132 от АПК.

       Заповедите за изземване на земеделски земи по чл. 34, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ са индивидуални административни актове и по силата на § 19 от ЗИД на АПК жалбите срещу тях са подсъдни на районните, а не на административните съдилища. Разбирането, че само заповедите по чл. 34, ал. 4 от ЗСПЗЗ са подсъдни на административните съдилища не съответства на логиката на закона. Разрешението, което се дава в т. 11 от настоящото тълкувателно постановление противоречи на § 19 от ЗИД на АПК поради неправилно тълкуване на волята на законодателя. В случая законодателната промяна е предприета и извършена, за да се промени родовата и функционална подсъдност на споровете по жалби срещу индивидуални административни актове по ЗСПЗЗ.

        Съдии, подписали особеното мнение по т. 11: Йовка Дражева, Марина Михайлова, Милена Златкова, Маруся Димитрова, Даниела Мавродиева, Калина Арнаудова, Илиана Славовска, Искра Александрова, Кремена Хараланова, Галина Матейска, Любомира Мотова, Мадлен Петрова, Аглика Адамова, Николай Гунчев, Свилена Проданова, Атанаска Дишева, Симеон Чаначев

.

Начало на блога

Това ТП е част от раздела Тълкувателни решения

Вж също така материала Тълкувателно постановление № 2/2014 от 19 май 2015 год. на ВКС и ВАС - дерогирано още на следващата година  в раздел Бъркотията с разясненията на съдилищата за законовата регулация на вписванията